鄭力軒／1974年生，美國杜克大學社會學博士，前後任職於中山大學與政治大學，本文經授權，轉載自《思想坦克》
近期中央政府將直接興建社會住宅的目標由13萬戶大幅縮減至3萬戶，其餘缺額改以「包租代管」替代。此一政策轉向引發民間團體強烈反彈，質疑執政當局承諾跳票、罔顧居住正義。在民主體制中，執政者若因現實條件限制而必須改弦易轍，理應清楚說明政策轉折的緣由與原先評估的盲點，並就無法兌現承諾向公眾釋疑甚至致歉，方為負責任的民主治理。
住宅政策的辯論闕如十足可惜
就民主政治問責精神而言，民間團體對政策跳票的質疑具有正當性，中央政府亦有責任回應對話。然而值得深思的是，目前如火如荼進行的地方選舉中，對於各地住宅政策的實質辯論卻付之闕如，這無疑是公共討論中相當奇特且可惜的缺失。筆者認為，地方應當在住宅政策中賦予更大的權力與責任，由各地方政府因地制宜擬定方針，中央則退居支援與協調角色；而這正是地方大選最該聚焦的公共議題。
為何地方政府應在住宅政策中具有更大角色？首要原因在於臺灣各區域的住宅市場存在巨大落差，全國單一的政策目標難以因應多元的在地需求。現行輿論與政策走向，往往帶有明顯「從臺北看天下」的單一視角，也因此常對台北以外區域的住宅課題缺少關照。若細緻檢視各地的居住問題，全臺大致可區分為三種類型：
全臺住屋問題大致可分為三類
第一類是大臺北地區（雙北），核心困境在於極端的高房價與高房租，令一般受薪階級難以負擔。以衡量房貸壓力的「房貸負擔率」（中位數所得家戶購屋每月需支出的房貸比例）來看，臺北市高達67.23%，新北市亦達56.85%，意味著中位數家庭必須耗費過半甚至近三分之二的所得償還房貸。另從「房價負擔比」（中位數房價除以中位數家戶可支配所得）檢視，臺北市高達15.41倍、新北市13.03倍，青年購屋門檻極高。租屋市場亦然，根據內政部數據，臺北市與新北市的套房租金所得比分別達35%與29.5%。輿論常聚焦的「買不起、租不好」，精準反映了大臺北的困境，在此脈絡下，擴大興建社宅、提供平價可負擔住宅確為當務之急，社宅落成後的供不應求亦佐證了這點。媒體琅琅上口的居住正義等問題，大體上反映了大台北的結構。
第二類是大臺北以外的四都與新竹地區，整體住宅生態截然不同。這些區域具備健全的產業聚落與公共建設，人口多維持持平或成長。儘管近年房價有所攀升，但整體仍屬相對可負擔範圍，租金亦維持在健康水準。房貸負擔率方面，除臺中市以51.9%逼近新北水準外，臺南市（40.9%）與高雄市（41.93%）均約四成，桃園市（37.73%）與新竹市（37.62%）更低於四成；房價所得比除臺中市達11.9倍外，其餘四市皆在10倍以下（臺南9.38、高雄9.61、桃園8.65、新竹8.62倍）。租金所得比的落差更為顯著：臺南（20.6%）、高雄（20.5%）、臺中（18.2%）與桃園（17.9%）均僅約兩成左右。若加計中央租金補貼，在這些區域中，儘管購屋負擔增加，但與大台北相比仍有很大落差，一般受薪階級的普遍性租屋困難並不顯著；當地的核心課題應在於弱勢族群的適居保障，以及公共基礎設施能否跟上民眾對生活品質的要求。
第三類則是非都會區的縣市，普遍面臨人口外流、高齡化與家戶減少的嚴峻挑戰。除臺北市是因高房價將人口外推至新北與桃園外，彰化、屏東、嘉義、宜蘭、花東及離島等縣市，長期處於人口持續流失、空屋率持續攀升的困境。內政部不動產資訊平台顯示，臺灣的高空屋率相當程度來自農村與非都會區的人口老化與遷出。此外，這些縣市內部亦呈現城鄉極化：縣轄市人口尚能維持平衡，周邊鄉鎮則快速萎縮並產生大量廢棄住宅。對於這些縣市而言，如何因應人口收縮並促進閒置房地與空屋的活化利用，其迫切性遠高於對抗高房價與高租金。
住宅政策應回歸地方主導，係因地方政府掌握了相應的財政收益
住宅政策應回歸地方主導的第二個關鍵，在於地方政府掌握了相應的財政收益與政策工具。土地與房產相關稅賦（如地價稅、房屋稅、土地增值稅）皆屬地方稅收；高房價地區在承受居住壓力的同時，地方庫房亦享有豐厚的稅收挹注，自應承擔更多治理責任。此外，地方政府握有都市計畫、土地分區使用管制與地方稅率自治等實質籌碼，同時也可以推動重劃等方式重塑都市空間，自然在住宅相關政策上有一定的施力空間。舉例而言，雖然《住宅法》以租賃型社宅為原則，但實務上各縣市已有不同嘗試：例如臺中曾處分社宅用地、桃園研擬類似新加坡組屋的所有權分攤模式、南投則嘗試推出出售型公共住宅。總統大選時，新北市政府所主導的塭仔圳重劃是否要興建更多社會住宅，也引起不小的討論。筆者在此無意評論這些具體措施，重點在於地方政府本就具備因地制宜的政策實踐能力，這些歧異與主張正應成為地方選戰中候選人公開辯論、相互檢驗的核心。
回歸地方主導並不意味中央政府可以卸除責任。舉凡弱勢居住權益保障、總體制度架構建立、金融市場監管、跨區資源挹注與人口變遷推估等，仍需中央層級的協調與統籌。更重要的是中央政府應當把更多焦點放在協助不同區域解決不同的問題，而讓身處治理第一線的地方首長與政府面對各自地方面臨的問題，並承擔對應的政策責任。選戰進入倒數一百天階段，比起政治版圖的消長算計，不同區域住宅困境的實質對策與政策攻防，才是真正關乎民眾福祉、值得社會各界深切檢視的核心課題。
