不當黨產──只看交易價格，合理嗎？

9月20日，黨產會林峯正主委在一場研討會主講「細說黨產十年」時，針對國民黨舊中央黨部、國發院土地及大孝大樓三案確定判決提出質疑。最高行政法院隨即發布新聞稿，批評黨產會敗訴後公開質疑判決，破壞權力分立分際；但同時也表示，確定判決的內容「皆可受公評」。

行政機關當然必須遵守法院判決，但遵守判決與評論判決的法律見解是兩回事。尤其此三案背後都涉及共同問題：判斷黨產是否不當取得，重點究竟在於政黨取得時是否支付合理價格，還是政黨是否利用執政地位、黨國體制或從政黨員的特殊關係，取得一般人民、企業或其他政黨無從獲取的交易機會？

一筆國有土地原本不是任何人都能購買，某政黨卻因為特殊政治地位取得獨家購買機會、也付了價款，但能就此認定整個取得過程正當嗎？又或者，政黨先憑藉特殊政治地位，長期無償或低價占用國有財產，幾十年後才以「合理價格」買下。此時法律應該只看最後一次買賣價格是否相當，還是應該把前面幾十年的特殊待遇一起納入評價？再進一步，這些不動產後來出售變現，價款落袋為安，不動產已非該政黨持有，當初取得過程如有不當，不當性是否就跟著消失？

依照最高行政法院的見解，對於《政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例》（下稱《黨產條例》）公布前已出售的財產，若政黨當初不是「無償」或以「顯不相當對價」取得，原則上就無法再依《黨產條例》進行聽證、認定並追徵。這樣解釋可能導致法律判斷重點從「政黨是否利用不當權力取得財產」窄化為「當時交易有無付出合理價格」，合乎轉型正義與《黨產條例》的立法初衷嗎？

大孝大樓案的爭議，在於這筆交易機會如何形成。國宅改建案為何在國民黨表達整棟購買意願後，變更為整棟標售？為何其他原定承購或有公務需求的單位，可以被陸續協調改購他處？為何標售對象資格限定為「非營利社團或政府機關」，排除民間企業參與？為何當時不具投標資格的國民黨，竟能借用「民眾服務總社」的名義投標，並成為唯一的投標人？如果沒有當時黨國體制下的權力運作，其他政黨或一般民間團體，是否有可能循相同途徑取得？

法院見解卻認定，因該標的已於條例公布前轉讓，且黨產會無法證明其取得係屬「無償或顯不相當對價」，即不能再認定其為不當取得財產並進行追徵。這種「只要付足相當價金」，使整個取得過程不再具有可受法律評價的不當性，合理嗎？

原屬日本赤十字社之財產於戰後被接收歸國有，國民黨自1949年前後便逕自作為中央黨部使用，歷經借用、借期屆滿無權占用、補辦租用，終至1990年以約3.77億元承購而取得所有權，並於2006年以約23億元處分變現。本案的核心爭議，不是1990年承購當時的價格是否相當，而是為何一個政黨可以無償占用國有財產數十年？為何借期屆滿還能續占、轉租、最後甚至享有專屬承購權？若數十年的執政優勢正是最終取得所有權的先決條件，只因最後一次買賣付了相當價格，就能使長年的權力濫用的不當性消失嗎？

國發院原名革命實踐研究院，是國民黨培育黨員機構。國民黨在1950至1960年代陸續以買賣方式向私人承購土地。表面看似一般民事買賣，但關鍵是「購地資金」來源。當時國民黨的財務極度仰賴國家資源挹住，1953年至1980年間，政府各項補助平均占其預算收入達85.38%，正當黨費收入平均僅占1.83%；資金短絀時，還曾透過政府專案補助或向中央銀行長期無息借款等方式取得資金。因此，國民黨購地的資金並非來自正常的政黨收入，而是黨國體制輸送的國家資產。土地原屬機關用地與行政區，2005年都市計畫變更為學校、公園、住宅及道路用地，其中59,255平方公尺以42.5億元出售予元利建設。

姑且不論本案尚涉及葉姓地主後人指控國民黨強迫買賣的爭議，本案爭議在於，若政黨原始資金來自利用執政優勢取得之國家資源，購買私人土地，其後處分變現，法律要追究的究竟是「物」還是因不當權力關係形成的經濟利益？能否因為形式上私人土地交易價格合理，就切斷了前階段購置資金來源的不當性？

《黨產條例》第4條第4款將「不當取得財產」定義為，政黨以「違反政黨本質或其他悖於民主法治原則之方式」為自己或附隨組織取得的財產；第5條則規定，在特定情形下，財產「推定」為不當取得之財產」，其中對於條例公布時已移轉給第三人的財產，第5條第2項規定，政黨原來必須是以「無償或顯不相當對價取得」，才適用這項推定；第6條則規定，經黨產會「認定」屬不當取得之財產者，可以命移轉、返還或追徵其價額。

從條文結構來看，第4條處理的是「何謂不當取得」，第5條處理的是「什麼情況可以先推定是不當取得」，第6條則規範「經黨產會認定不當取得之後，可以產生什麼樣的法律效果」。

然而，最高行政法院目前的見解，實際上賦予第5條更重要的功能。法院認為，對於條例公布前已經出售的財產，必須先符合第5條第2項所稱「無償或顯不相當對價取得」要件，黨產會才有進一步依聽證程序認定、追徵的空間。

第5條明文使用「推定」，立法理由也明示採取「舉證責任轉換」之立法體例。依一般法律通念，法律上的推定，在於調整待證事實之舉證責任，而非排除其他證明方法。行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第281條定有明文：「法律上推定之事實無反證者，無庸舉證。」明示法律推定乃證明法則。

同樣道理，《黨產條例》第5條已明文屬「推定」規定，那麼不符合第5條第2項「無償或以顯不相當對價取得」要件，只是該財產不被「推定」為不當取得，故主張者（黨產會）失去舉證責任轉換的利益，必須自行舉證證明該財產確實是以違反政黨本質或民主法治原則方式取得。法院見解，卻是連舉證證明的機會一併排除。

第6條明文規定「經本會認定屬不當取得之財產」，而非「依第5條推定為不當取得之財產」。對照同條例第9條限制處分的規定，立法者明確使用「依第5條第1項推定為不當取得之財產」之文字，顯見立法者有意把法律效果明確限定在「第5條推定的財產」。第6條既然使用較廣泛的「認定」，可見文字的差異是有意義的。合理的解釋是，第5條「推定」規定是以舉證責任轉換方式減輕不當取得的證明負擔；但黨產會本得依實質調查證據結果，依第4條第4款規定不當取得財產要件，獨立做成第6條之認定。

法院認為第4條第4款僅為「定義條款」，不能單獨作為認定不當取得的依據，亦有失偏頗。該款並非只是解釋名詞，而是明定以「違反政黨本質或其他悖於民主法治原則之方式」為構成「不當」之要件。事實上，同條第2款對「附隨組織」之定義，即是黨產會依第8條第5項認定附隨組織時所適用的依據。

《黨產條例》第8條課予政黨全面申報財產來源、取得方式及變動過程的義務，並授權黨產會得依職權深入調查。該條文之調查範圍顯然遠超出第5條的推定態樣。若順著法院目前見解，將第5條第2項「無償或以顯不相當對價取得」當成追徵的門檻，將衍生架空第8條的結果。若只要當年取得時帳面價格合理，第8條對財產變動過程的調查權，豈不淪為毫無法律實效的具文？體系上最合理的解釋，是第5條僅為舉證責任轉換規定，而以第4條第4款要件作為不當取得財產的實體判斷依據，始能使第4、5、6、8條各自發揮其規範功能。

若將第5條的「推定」規定，解釋成第4條第4款認定不當取得財產的「實體門檻」，將在體系上產生荒謬的後果：同樣源自黨國體制的不當利益，若持續留在政黨名下，第5條第1項尚能追究；一旦於條例制定前轉手處分，只要原始交易形式上並非無償或顯不相當對價，便可全面免於追徵。如此一來，形同變相獎勵不當黨產及早處分，顯然背離了轉型正義的立法意旨。

誠如司法院釋字第793號所揭櫫，政黨憑藉黨國體制與執政優勢，以「形式合法、實質違反自由民主憲政秩序」之手段巧取利益，本為實質法治國原則所不容。《黨產條例》所欲導正者，從來就不局限於無償或低價交易，更涵蓋憑藉不當權力關係所取得的財產。

當然，這並不是說，黨產會可以不受法律拘束。黨產會仍須就取得資格如何不當、權力優勢如何具體作用，以及兩者與財產取得間的關連，負起舉證責任並接受司法審查。然而，法院的見解也必須根植於法律文義、體系、立法目的及憲法價值。「要求行政機關負舉證責任」與「逕以裁判解釋預先將特定不當取得態樣排除於法律評價之外」，本質上截然不同。

這三個確定判決最根本的問題在於，法院畫地自限於審查交易價格是否合理，對盤根錯節的黨國權力關係視而不見。轉型正義所追求的實質正義，本可藉由嚴謹的法律程序被落實，但當法院選擇退縮於形式上價格的檢驗時，法律形式非但未能伸張正義，反倒成了掩護歷史特權利益全身而退、徹底掏空實質正義的合法外衣。