中共主張巴丹群島歷史權利的4大謬誤與因應之道

巴丹群島（Batanes Islands）橫亙於台灣與菲律賓呂宋島之間，距台灣本島南端僅約190公里，地理位置極具戰略敏感性。這個由10個島嶼構成、總面積僅約210平方公里的群島，長期處於國際法律地位模糊之灰色地帶。近年來，部分大陸地區學者開始援引古中國明清兩朝史料中的航海記錄，主張北京當局對巴丹群島享有「歷史性權利」，並將此一論述嵌入所謂的「歷史性水域」概念之中。本文認為，大陸地區學者的論述在現行國際法框架下難以證成，其所援引之歷史性論據不僅在法效果上甚為薄弱，更與2016年南中國海仲裁案確立之司法見解牴觸。此外，台灣在這個議題上的法律地位有其值得嚴肅對待之基礎，值得相關政府部門進一步用系統性的法律回應來向國際社會說明。據此，本文笨鳥先飛，並回顧「廣大興號事件」遺留之敏感政治問題，提出兼具政策實踐與法理依據之愚見。

1895年4月《馬關條約》簽訂後，日本取得台灣及澎湖列島。當時，西班牙駐橫濱的代辦José Caro隨即與日本交涉海上邊界劃定之問題。同年8月7日，西日兩國簽署《西太平洋西日邊界協定》，約定以「巴士海峽可航行水道之中線」作為兩國領海分界。值得注意的是，這條分界線僅以「水道中線」描述之，並未明確標注精準的經緯度座標，導致後來條約解釋上的諸多爭議。

美西戰爭結束後，美國與西班牙於1898年簽訂《巴黎條約》，其中第3條規定，西班牙將「北緯20度以南」的菲律賓群島割讓予美國。然而，巴丹群島的實際位置在北緯20至21度之間，並不在當時條約割讓範圍內。不少史料皆顯示，西班牙當時有明確告知美國，巴丹群島係屬於日本所有，故不在割讓範圍之列，而美方代表當時接受此說法。不過，1900年1月，美國強行以武力佔領巴丹群島，並在之後多次試圖修改或詮釋原本《巴黎條約》中的文字，特別是刪除「北緯20度」的字樣，改以「巴士海峽可航行水道之中線」作為替代。此外，美方同時自行添加「北緯21度25分」於約文中，試圖以行政詮釋來填補條約文本的模糊空間。這種修正原始約文的行為是否產生法律效果，同樣值得非議。

最後，是台灣對巴丹群島是否享有任何主權論述的法律正當性。日本於1895年根據上開《西太平洋西日邊界協定》取得對巴丹群島的管轄依據，但這樣的管轄究竟是否包含了所有權，還是僅有治權？如果是前者，那麼美國在1900年的武力佔領就不會產生領土取得之法律效果（但事實上的支配問題需要另做討論）。1952年《舊金山和約》中，日本放棄對台灣及其附屬島嶼之一切權利，蔣介石作為領導人的國民政府開始接收與治理台灣，但台灣的主權歸屬並不清楚，法律地位懸而未決。與此同時，已從美國手中獨立之菲律賓似乎繼承了美國「武裝佔領」巴丹群島的權利，但這樣的權利要不自始不存在，要不就是內容有爭議，究竟是繼承了行政上的支配管理，還是繼受了領土的所有權，至今利害關係方莫衷一是，欠缺定見。

大陸地區的國際法學者近年頻頻援引古中國明清兩代之航海史料（例如《東西洋考》、《順風相送》等），以「歷史性發現」或「傳統漁業活動區域」為由，反覆建構北京當局對巴丹群島及周邊海域享有某種形式之「歷史性權利」。此一論述在現代國際法律規範上，存在不少缺陷，應被指出與釐清。

首先，「歷史性發現」難以構成現代法律上之主權依據。20世紀以降的國際法不再採納「誰發現，誰取得」的原則。國際法院（ICJ）更是在多個判決中反覆指出，單純的發現或航行記錄若無之後持續有效的支配管理作為證明，不足以支撐領土所有權的主張。陸籍學者目前援引之明清兩代航海文獻中，記載的資訊幾乎都是商船航行的經過與漁民捕撈之活動，而非任何官方組織在遙遠的數百年前行使支配管理的行政作為。因此，這些史料雖然並非不能成為一種證據，但其證據力的效果無法建立起古代的明清兩朝對目前有爭議的島嶼取得了主權。

其次，南中國海仲裁案的效力是一道誰均無法否定或忽略的法律之牆。2016年，菲律賓依據《聯合國海洋法公約》附件七的規定，要求組成仲裁庭。儘管北京方面宣稱基於條約保留，其有權不出席，但仲裁庭在此案的審查過程中已確認具有管轄權，不僅能夠審理菲律賓提出的控訴，也能在北京拒派代表的情況下，進行審理。仲裁庭最終的司法判斷是：所謂的「歷史性權利」在上述《聯合國海洋法公約》中不具有效力。同時，還特別指出，歷史性權利也不等同於歷史性存在。清楚可見，一個國家就算可以證明自己曾經在歷史上某個期間出現於某個島嶼，但這樣的歷史事實不必然就可以和擁有某個島嶼的主權劃上等號。筆者在幾篇分析南中國海仲裁案的文章中曾指出，2016年仲裁案的國際法意義在於，確立了一個關鍵原則：在《聯合國海洋法公約》的締約方之間，成文法的規範優先於任何以「歷史」為由的習尚（usage）或習慣法（customary law）。職是之故，陸藉學者的論述破綻在於，試圖在一個已被條約法完整規範的議題空間裡，建構一個以歷史為據之例外。

第三，延續本文第二部分的說明，巴丹群島爭議的「解方」是利害當事方要如何在解釋1895年的西日兩國協定與1898年《巴黎條約》上形成共同，這是賽局理論的政治問題，而非國際法上的島嶼主權問題。法律，永遠是在為政治服務的；同時，法律經常被權力較強的行為者用來滿足私利，而不是去實現正義。學者Beth Simmons在重要著作Mobilizing for Human Rights一書中則指出，條約的內容越是明確，國家越是猶豫是否締結與批准，因為越明確的法律義務代表違約的成本越高，也就是可能被制裁的風險越大。反之，當條約文本的模糊性很高時，國家越傾向締約與簽署，但其代價就是一旦未來爭端不幸發生在自己身上，要實現權利的不確定性很高。據此，在巴丹群體主權歸屬的爭議中，必須同時考量「原始取得瑕疵」與「後續法律行為的效力」兩個面向。毋寧，我們不否認美國當初的軍事佔領確實具有法律瑕疵，但菲律賓獨立之後對巴丹群體實施超過70年的有效與不被中斷之管理支配，已形成新的法律事實，不能被漠視 。

最後，第四點，歷史證據明確指出，西班牙在締結《巴黎條約》時曾明確告知美國巴丹群島屬於日本。但更為關鍵的是，這個主張只能約束西班牙，而無法適用於菲律賓。法律上，我們不能將菲律賓視為西班牙在條約承諾上的繼承者，因為美國才是更為關鍵的菲律賓「前殖民者」，而美方在1900年以實際的行動表示拒絕接受「巴丹群島屬於日本」的說法。因此，就算要用所謂的「禁反言」原則來打臉現在的菲律賓，也不能從西班牙下手，而是該從美國。但誠如上述，美國取得巴丹群島的原始法律上瑕疵極可能已被菲國的長期治理事實所修復。

巴丹群島的法律爭議日前隨著「南中國海仲裁案」屆滿十年之際，被陸籍學者刻意提上檯面。對此，我們必須正視一個敏感的政治現實，即2013年的廣大興號事件讓台菲兩國在往來上留有一個傷痕。當年的5月9日，菲律賓海巡人員在「爭議水域」射殺我國漁民洪石成，引爆外交危機；我方一度召回駐菲代表、暫停菲籍移工入境，以及採取相關的制裁措施。導致此悲劇事件的核心原因在於，台菲重疊的專屬經濟海域，其中有相當一部分恰好與巴丹群島的地理位置高度重疊。換言之，台灣在巴丹群島議題上的任何政策回應，都必須在維護我國海洋法上相關權益、確保漁民作業安全，以及維繫良好台菲關係之間取得一個巧妙的平衡。有鑑於此，提出以下愚見：

首先，外交部條法司不妨考慮深入釐清巴丹群島的條約史，並將之與相關國際司法判例，還有歷年台灣的海洋法主張，進行系統性的綜整與編纂，產出具有官方公信力與法理內涵的意見書。有了此份意見書之後，外交上的權利聲索就是時機與政治上的考量，但底氣一足，便能為國家守住一塊爭端發生時的議價空間，備而無患。

其次，針對來自大陸地區一些荒謬又錯誤的「歷史性」論述，建立一套明確的糾正聲明。陸委會與外交部可以考慮攜手合作，一方面強調陸藉學者援引古中國明清兩代之航海史料，頂多只能證明商業活動及漁捕行為的存在，而無法佐證島嶼主權之取得；另一方面，在既有2016年南中國海仲裁案的判決基礎上，撇清與北京有關之任何觸及巴丹群島的主張。理由是，《舊金山和約》當年對台灣主權的歸屬刻意保持一定的約文模糊性，因此日本雖然「放棄」，但並未指明「歸屬」給誰或由「誰」來繼承。在此情況下，台灣實無必要對於一個更加不確定的「附屬島嶼繼承」問題來發表言論，這不但無法解決爭議，反而是治絲益棼。這套糾正聲明可以透過學術外交的模式來進行全球傳播，某程度上也算是以彼之道來還之彼身。

第三，警戒北京的不軌圖謀。陸藉學者目前對巴丹群島提出之歷史性論述雖然在國際法上站不住腳，但在戰術使用上卻可能發揮讓台菲間產生嫌隙的效果。鑑此，政府相關單位宜謹記，過去的歷史不等於現在的法律，而法律上站得住腳不等於實際上權利之實現。台灣雖然因為北京的打壓，而無法參與及使用許多國際爭端解決的司法機制，但這樣的「劣勢」不等於台灣喪失它所享有的法律上權利。反之，菲律賓雖然是一個沒有爭議的主權國家，甚至還跟北京建立正式的邦交關係，並能夠利用國際司法機制控訴北京對自己海洋權利的侵害，但這些「優勢」顯然沒有為菲國帶來權利實現的結果。鑑此，台灣在巴丹群島議題上的最佳策略是：以法律儲備政策的底氣，以反制聲明跟北京荒誕的論述劃清界線，以有效治理和實際支配的主權事實，讓台灣在海域爭端中無法被漠視，然後等待適當的機會。

巴丹群島的主權爭議是一個被長期忽視但正被拉入印太地緣政治的議題。從當代的（而非傳統的）國際法律規範觀之，中國大陸學者提出的「歷史性」論述明顯欠缺說服力，但可能造成的政治後座力值得台灣高度留意與持續關注。那些在北京的中共決策者比任何人都清楚巴丹群島的戰略價值，因此這起爭議事件絕非純粹的歷史詮釋之辯，也不是單純的海域與島嶼權利之爭，而是北京企圖對巴士海峽取得一定程度控制權的地緣戰略佈局。台灣現在正處於這個不軌圖謀的第一階段，做出正確又適當的回應，才能在後續階段來到之前，截斷北京擴張其影響力的念想。