周宇平／台灣智庫諮詢委員、前飛彈指揮部計畫處長
前言：真正令人擔心的，不是特別預算
近日媒體報導，國防部坦承《採購特別條例》除了因應敵情威脅外，其中一項用途，是為了補足原本年度預算遭刪減後所形成的戰力缺口。這隨即引發各界討論：「無人載具是不是一定要用特別預算？」。但強化戰力與發展國防產業，本來就不是二選一，而應是同步推進的兩項國家戰略。真正值得討論的，是如何讓每一筆國防投資，同時創造戰力與產業能力。
如果每一次戰力出現缺口，都只能靠一次性的特別預算大量採購，那台灣自己的國防產業究竟要如何建立？今天買的是無人載具，明天可能是飛彈，後天可能又是雷達、衛星、AI與電子戰系統。若無法建立自主的供應與研發能量，台灣將永無止境地陷入依賴外購的循環。
建立「作戰能力優先、產業能力同步」的新模式
在實務上，政策制定者常陷於兩難：強調完全自主研發，擔心進度趕不上威脅；選擇直接外購，又怕扼殺本土產業。然而，國防戰力的建構與國內產業的發展都刻不容緩，政策絕不該卡在「自製或外購」的二元對立中。
務實的戰略應採取「作戰能力優先、產業能力同步」（Capability First, Capacity Alongside）的四階段進程：
1.戰力先行：透過快速採購引進國外現役成熟裝備，優先填補防衛缺口。
2.維保深耕：合約建立在地維修、組裝與後勤零組件供應能力。
3.模組國產：推動關鍵次系統與通訊/資安模組的本土化替代。
4.自主升級：掌握軟體架構與演算法，建立自主常態升級與迭代能力。
讓外購成為本土產業技術跳升的契機，而非替代品。如此才能在快速形成戰力的同時，同步拉動國內產業鏈的演進。
戰力可以用錢補，產業卻不能靠一次採購建立
世界各國扶植國防產業，絕非仰賴一次性的爆發式採購。觀察美國DIU（國防創新小組）、Replicator計劃或Blue UAS等成功案例，其核心邏輯在於：美國近年大量採購商規無人系統，不代表放棄國防自主，而是透過快速採購機制，加速本土產業競爭與技術成熟。美國真正採購的，是持續創新的能力、快速擴充的產能（Surge Capacity），以及能因應戰時需求的完整供應鏈生態系。這些成功的範例背後，都有四個共通特徵：
1.穩定的需求預測
2.長期的採購合約
3.持續的技術迭代
4.健全的出口機制
當企業確定未來三到五年都有穩定需求時，才敢投入資金擴廠、研發、培養人才並建立在地供應鏈。
反觀台灣目前的困境，在於面臨「四項制度缺口」：缺長期需求、缺持續驗證、缺出口市場、缺制度保障。在缺乏長期需求承諾的情境下，企業永遠不知道下一張訂單在哪裡。企業不是沒有能力，而是不敢投入；不是沒有技術，而是不知道市場是否存在，致使無人載具產業自然難以形成規模經濟。
無人載具最大的成本，不是平台本身
許多人誤以為「採購一台無人機或無人艇，就完成了國防投資」。事實上，載具平台本身只是最基礎的硬體，真正高昂且關鍵的成本在於軟硬體整合、系統溝通與後續維護：
這些關鍵能力，都需要長期的技術積累。如果每一次戰力急需，都選擇直接向國外採購套裝成品，本土廠商將永遠失去累積技術的機會，更無法在本土打造出完整的供應鏈體系。
特別預算可以買裝備，卻買不到產業韌性
花費數百億元，今天確實可以買到現成的先進裝備。但五年後、十年後呢？
當裝備需要維護時：零組件從哪裡來？維修誰負責？
當戰場情勢改變時：軟體由誰更新？AI模型由誰重新訓練？
更重要的是，一旦發生高強度衝突，國外供應鏈未必能持續供貨，唯有平時建立本土研發、生產、維修與升級能力，戰時才能快速補充損耗、恢復戰力，這也是國防產業韌性的真正意義。如果最終解答仍然是仰賴國外原廠，代表我們只是把採購時間往前移，而沒有提升真正的國防自主能力。
建立「國防科技人才制度」與「能力需求形成機制」
除了預算與採購制度之外，國防體系內「人才與需求形成」的機制變革更是根本。當前國防產業最大的瓶頸之一，在於軍方內部仍以軍種為主體，缺乏一套跨域整合的建軍規劃機制。傳統採購偏向「固定規格導向」，但無人載具、AI、軟體定義武器（Software-Defined Weapons）及自主系統的進步速度是以月、甚至以週為單位。若國防體系仍以舊有的採購邏輯運作，極易出現「業者做出的新技術部隊不敢用，部隊需要的戰力產業做不出來」的嚴重脫節。
未來戰場的競爭，本質上是要求技術迭代速度，我們應建立兼具科技軍官、專業文官及跨部會科技人才的「國防科技人才制度」，形成理解作戰需求、科技發展及產業能力的專業人才群。
美國國防部之所以能快速導入AI、無人系統與商業科技，並非只有預算充足，更因為其長期培養一批熟悉科技、產業、市場及作戰需求的專業人才，持續扮演政府與企業之間的橋梁。更重要的是，國防體系應建立持續性的「需求形成（Capability Development）機制」，不再等到裝備老舊或重大演習後才提出需求，而應透過戰場回饋、產業技術演進與國際軍事發展，持續滾動修正能力需求，使建軍規劃與科技創新同步演進。
台灣真正需要的是「能力投資」，而非一次性採購
面對嚴峻的區域安全情勢，若要讓每一筆國防預算發揮最大效益，官方或應從以下六點進行制度變革：
面對日益嚴峻的安全威脅，適度運用預算強化戰力本身並非問題。真正值得警惕的是：特別預算究竟是在填補眼前的裝備缺口，還是在打造未來的自主能力？如果每一次新的威脅，都只能依靠新的特別預算向國外採購；如果每一項關鍵裝備，都必須等待國外供應、維修與升級，那麼台灣累積的將只是更多的裝備，而非更深厚的國防實力。
未來決定國防競爭力的，不只是預算的多寡，更是能否建立「懂科技、懂產業、懂作戰」的新世代建軍體系。當無人載具與AI成為戰場核心，政府的每一筆投入，都應同步轉化為本土的技術積累與產業能量；否則，今日靠外購補上的戰力缺口，明日仍將以另一種形式出現，而台灣也將陷入「外購—消耗—再外購」的循環。
國防投資的真正價值，不應止於交付一批裝備，而應留下持續創新的能力；不應止於形成一時戰力，而應累積長期的國家實力。真正的國防競爭力，從來不是買到多少裝備，而是能否建立一個能持續創新、快速生產、自主升級的人才、產業與制度體系。唯有如此，每一筆國防投資才能同時累積戰力、產業韌性與國家實力，也才能讓台灣從「購買安全」逐步走向「創造安全」。
