譚偉恩／中興大學國際政治研究所教授
一、填補真空或白忙一場？
在無政府狀態的國際體系中，強權之間是很難友好共處的；相反地，強權始終專注於權力及彼此在體系中相對位置的變化。然而，有論者將國際組織視為獨立於國家的個體，並肩負為世界解決特定問題的使命。這種觀點過於理想，並且忽略國際組織在本質上只是一群客觀能力低於主觀欲望的國家集合體。能力不足的中小型國家參與國際組織和強權參與國際組織僅僅只是「表面上」相同；檯面下的邏輯迥不相同。
美國在今年正式退出WHO，留下資金缺口與權力真空，導致WHO陷入前景堪慮之境。北京抓準時機，提名公衛實務經驗豐富的宋莉博士角逐2027年的秘書長職務，看似趁機填補權力的戰略舉措，試圖以較低的代價進行「制度捕獲」（Institutional Capture），實則極可能白忙一場，並讓習政權陷入以下泥沼。首先，喚起世人過往關於COVID-19疫情初期北京當局通報與透明度不佳的黑歷史；其次，在「一國一票」的選舉規則下，與非洲、中亞、中東及東南亞支持的候選人直球對決，裂解「全球南方」同氣連枝的幻覺；第三，若宋莉勉強當選，將因難以服眾而讓北京無法將WHO變成自己的外交資產，但又必須扛起美國留下的資金缺口，最後不啻是「人財兩空」。
二、多組競爭，美國見縫插針
隨著2027年WHO秘書長選舉程序的展開，WHO官網公開的七位候選人若有似無地映射出當前全球公衛治理的認知斷層。西班牙的María Neira與比利時的Hans Kluge代表歐盟自身的左右為難；前者大力強調全球暖化對公共衛生的衝擊，後者主攻建制和諧，沒有議題偏好。卡達的Hanan Al-Kuwari與沙烏地阿拉伯的Hanan Balkhy代表中東資本與官僚力量的結合，企圖以填補資金缺口切入WHO的秘書長角力，但更為關鍵的恐怕是，美國更傾向於支持誰？印尼衛生部長Budi Gunadi Sadikin與獲得波茲瓦那提名的亞美尼亞小兒科醫生Gevorg Tamamyan代表新興經濟體與不結盟陣營；前者曾經的金融背景加上現在的公衛官職，儼然是有備而來，後者在參選政見上強調公衛治理應聚焦臨床結果，而非奉行文件主義，並提出上任後親赴華府說服Trump政府重返WHO。
在上述激烈的角逐態勢下，宋莉的當選可能性大幅下降。雖然北京早已在非洲、中東、中亞及拉美長期佈局與投射影響力，但此次秘書長選舉恰逢這些區域內國家亦有自己的人選，因此宋莉的基本票源被腰斬的可能性極大。此外，強權競爭的結構一定會引發美國的戒心，並透過與西方陣營的私下交易，掀起只要不是「中國籍」即可（Anybody But China, ABC）的制衡風浪。一個非常可能的棄保劇本是，歐盟在美國的介入下與區域外國家交換利益，將票源集中於印尼或卡達的候選人，讓宋莉在最終輪次的兩兩對決中，因遭到跨區域投票同盟的壓制而落敗。
三、信任危機下的組織虛化
觀之美中在WHO的舉措；華府看似退場，實則是令北京陷入困境。宋莉若未能脫穎而出，將直接暴露北京在華府缺席下仍無法順理成章躍升為多邊體系的行政領袖，其自我感覺良好的「大國」認知及反覆建構宣揚的「強權」形象將因此受挫。惟若宋莉當選，北京也不過是接下一個被美國邊緣化與財政嚴重受創的「虛化」組織—財政困難、人事裁剪、共識未見。詳言之，多數西方國家絕不可能將攸關國家生物資訊與人民健康的醫療數據，交付給由北京主掌行政大權的WHO。這種源自對北京公衛治理能力的不信任，將難以避免引發國際疫情監控體系的崩解與分裂。屆時，美國將更進一步加速推動「去多邊化」的全球公衛治理。其結果是，WHO 退化為發展中國家的清談平台，而美國組建的公衛合作機制不但擁有許多實質的醫療數據與防疫科技，還高度服務於華府的戰略需求。
四、 台灣的抉擇：解鎖與入世
美中較勁所導致的WHO組織虛化將漸進地重塑台灣爭取參與WHA與相關公衛活動之外交考量。首先，無論2027年是誰掌舵WHO，北京向來對該組織採行的「一中原則」將難再用以制約華府。換言之，如果給予北京當局「政府承認」的國家不再與北京共處於同一個國際政府間組織（Intergovernmental organizations)時，「一中原則」將變得難以發揮作用，台灣的國際參與空間將多出無限可能。毋寧，台灣並非一定要爭取機會在WHA現身，而是可以將公衛資源與人力轉向「非WHO」的美式公衛合作。基於台灣對流行傳染病的預警能力與高品質的全民健保系統，美國可以透過將台灣納入「美國優先全球衛生戰略」(America First Global Health Strategy)，來優化北美防堵及監控Ebola 疫情的能力。其次，台灣早已和美國在第三國𢹂手落實人道醫療及促進地方衛生安全的韌性，帛琉、馬紹爾、吐瓦魯等南太平洋國家皆是成功案例。未來可繼續拓展合作之地理範圍，參與美國於2025年底和肯亞簽署的「衛生合作框架」(Health Cooperation Framework)，優化對當地HIV、瘧疾、結核病及新興傳染病的防疫治理成效。
上述這種以務實醫療援助和優質診病技術為導向的公衛參與，是一種更好的「入世」策略，絕不遜於傳統多邊主義式的WHO，並且有助於台灣直接和美國建立雙邊公衛合作，以及和第三國形成直接的公衛聯繫。台灣將可因此解鎖，在國際公衛參與上不再繼續被北京以多邊組織的會員資格及程序問題阻擋。
台灣當然不會因爲美國在今年一月退出WHO而放棄爭取這個組織的會員資格及出席WHA的機會，但台灣需要更具彈性、活性與韌性的全球公衛參與策略，將我們在疫病監測、醫療服務、數位健康等各方面的比較優勢轉化為有感、持續且能回應個別國家實際需求的衛生安全公共財。一言以蔽之，當越多國家因為台灣變得越健康，台灣也會因此而變得越安全。
