對於「製造業回流美國」的再思考

關稅堪稱川普上任一百日最醒目、影響最鉅大的政策。由於川普堅稱貿易逆差代表外國對美國的掠奪，美國要重返榮耀必須讓製造業回流，因而展開了多波且不斷反覆的關稅戰。

首先是廢棄他在第一任所簽署的與加墨的自由貿易協定，對加拿大、墨西哥以及中國加徵關稅，但在各方壓力下隨即暫停了加墨的關稅。接下來川普陸續對鋼鋁以及汽車課徵關稅，但最近在汽車業的壓力下又將部分關稅放寬緩徵。又在4月2日所謂「解放日」在對等關稅的名義下，對包括世界各國課徵程度不一的高額關稅，其中台灣被課徵高達32%關稅。實施後歷經數日美國股市與債劵市場的巨幅動盪之後，川普又將中國之外各國的關稅暫停九十天。

這個混亂的過程不僅使川普民調持續降低，美國民眾對接下來通膨以及經濟衰退的預期也同步升高，更對全球經濟展望造成嚴重的影響。在政治上，川普缺少計畫的關稅戰也一定程度打擊了各地的親美政黨；在對加拿大連番無理由的攻擊後，原本大幅落後預計失去政權的自由黨藉此敗部復活，在近日贏得勝選。在此同時，韓國在尹錫悦被彈劾後原本情勢不明朗的總統大選，近日也出現了李在明大幅領先的局面。即使台灣目前沒有選舉，根據美麗島電子報，儘管關稅暫緩，在股市大跌之下民眾無論是對經濟的觀感還是對賴清德總統的滿意度出現顯著的下降。可以說在政治上川普的關稅戰也產生可觀的反效果。

川普的關稅戰的混亂過程已有各方的批評，在此不再贅述。不過如果要預測貿易戰的走向，就必須針對關稅戰所宣稱的目標—也就是製造業回流美國以及降低貿易逆差的合理性進行討論。簡言之，川普的關稅戰能否持續，不能僅看貿易逆差的表面數字，而必須檢視促成貿易逆差的機制。同樣的，美國製造業能否透過這些手段復甦，以及相關政策的長期影響，也必須檢視導致美國製造業長期衰退的原因。對這兩個問題筆者有以下看法。

首先，有一部分論者認為美國製造業回流是一個不切實際且不必要的想像，筆者一定程度上不同意這個看法。在川普掀起關稅戰後，網路盛傳許多來自中國嘲諷美國人從事末端組裝工作的迷因。誠然高度仰賴廉價勞動力的簡單組裝工作並不容易回到薪資較高的美國，但製造業並非僅有末端組裝，同時包含許多未必需要仰賴廉價勞動力的產業類型。而美國製造業流失是全面性的現象，也出現在許多並不依靠廉價勞動力的產業。

美國成衣業或是iphone終端組裝並不是問題，但在造船、機械、半導體、光學等技術與資本密集工業上的全面棄守，對國防與科技發展都是長期隱憂。誠然美國在相關領域的研發仍然具領先的水準，但完全拋棄現場生產的結果，容易導致相關技術能力的長期退化，演變為受制於國外的情況。另一方面自動化的發展，生產組織的調整，乃至各種生產流程相關的軟硬體，一定程度上仍然必須仰賴製造現場的密集反饋，研發與生產現場不斷互動來促成。完全棄守製造生產的結果也等於斷絕許多類型科技的發展。

首先，就社會角度而言，製造業提供了大量讓缺少學歷或專業文憑的一般人透過經驗累積、技術學習持續增加薪資，從而獲得中產階級生活品質的行業。特別是搭配上工會的保障與協商，可以有效減緩社會的不平等。許多論者認為美國人普遍不想從事製造業，筆者對這樣的推論相當保留。

對於都會區具具大學學歷的人而言，較為枯燥的製造業的確不具吸引力，但對分布在廣大中小城鎮缺少大學文憑的美國人而言，穩定的製造業往往比低薪、「麥當勞化」的服務業更能帶來穩定的生活。近年美國社會的極化一定程度上起因於非都會區不具大學學歷的民眾失去了經濟向上流動的機會，原因之一就是製造業工作機會的大量流失。

然而儘管一定程度的製造業回流有其助益，川普目前的做法不僅難以達成目標，甚至可能造成反效果。除了政策反覆所帶來經濟上的不確定性，以及關稅所可能衍生的通膨與經濟衰退問題外，更根本問題在於造成貿易逆差與製造業的運作模式已與川普成長時代有很大落差。

就貿易逆差機制的轉變，拿今日和1980年代美日貿易逆差作對比就可以清楚地看出。在1980年代美國貿易逆差主要動力是日本廠商以自有品牌型態進入美國，嚴重衝擊美國品牌廠商。其中最具代表性的就是汽車業與家電業。包括Toyota與Honda、Nissan等汽車品大幅壓縮了福特與通用的市場，而家電情況更為慘烈，不僅SONY與Panasonic等品牌在美國家喻戶曉，美國自身家電品牌也在這過程中幾乎團滅。

相形之下，1990年代之後美國的貿易逆差主要動力來自於美國自己的品牌廠商的生產分工。美國廠商透過OEM代工的方式將生產外包給以台灣以及韓國的廠商，除了在台韓的生產外，也由這些廠商在東南亞與中國等勞動力成本較低之地生產。在這個結構下，美國廠商主司設計、研發、策略與行銷，而將生產管理交給外包廠商負責。因此，也有學者將這個模式稱之為「美國式的製造業」。

因此，在這個結構下，相當高比例的貿易逆差來自於美國品牌廠商與通路進口自己的產品在市場上銷售。在看似龐大的貿易順差之下，品牌廠商仍然掌握大部分的利潤，龐大的獲利也構成美國股票市場的重要支柱。一個明顯的例子是中國國內市場是由中國廠商所主導，前十大外銷創匯廠商就有六家台商，清一色是美國品牌的代工廠商。無論是運動品牌的Nike，電腦品牌的Dell與HP，手機的Apple、百貨的Walmart與Target都是以這個方式運作。

再加上美國品牌在更有效地在全球市場中行銷，這些透過價值不會呈現美國的貿易帳上，卻會反映在企業的獲利以及服務輸出上。因此，關稅戰固然打擊到海外的生產者，在此同時也會打擊到美國的品牌廠商。如果再加上美國品牌形象受損所導致的銷售影響，關稅戰可說對美國廠商造成嚴重的利益損失。

其次，在長期生產分工之下，當代製造業的運作是建立在高度複雜的跨國分工下。1970年代以前由單一廠區生產產品所有環節的狀態早已一去不復返。相對的，當代大小產品的不同零件與不同環節在不同地區生產幾乎是常態。以i-phone而言，雖然最終在中國組裝，但手機中的半導體、面板、大小零件與軟體都在不同國家的不同廠商生產。

不僅手機如此，川普念茲在茲的汽車也是如此。一台汽車高達三萬個零件，當代已鮮少有車廠會完全在單一廠區生產，而是仰賴高度分散的產業鏈。即使是加工食品、紡織品等較簡單的工業也是如此。即以美國運動品牌的成衣而言，美國職司設計，台灣生產高單價的布料，再送到越南、斯里蘭卡等地製成成衣。

在這情況下，即使是在美國製造的產品也必須仰賴世界各地的零件或是中間原料，無差別的關稅等於直接墊高了美國製造業廠商的生產成本，甚至導致生產的中斷。在川普宣布開徵加墨關稅時反彈最力的政治仰賴美加墨供應鏈的汽車產業，導致部分關稅一延再延正是明證。如果對各國的無差別關稅果真上路，可以預期將有更多生產活動遭到中斷。

如果筆者前述分析屬實，川普目前信誓旦旦要以無差別關稅促進製造業回流的作法不僅未能產生預期的結果，甚至很可能先導致美國內部的混亂而最終無以為繼。除了可能的通貨膨脹外，既有製造業生產的中斷將是更大的風險。而包括川普念茲在茲的復興造船業的目標，也將因昂貴的設備、船機與鋼鐵而難以啟動。事實上東亞製造業的強勢發展，除了來自於鼓勵出口累積外匯的重商主義思維外，也在於發展出一套相對有效深入產業鏈環節的政策模式有關。

換言之，姑且不論是否符合公平貿易原則，製造業的發展必須挑選策略工業，針對所欲扶持產業對外國廠商課徵關稅，同時對於發展所需的進口物資保持低稅負，對於非策略性工業保持中性才是真正應有的策略。台灣作為川普關稅戰首當其衝的目標，除了盡可能談判到一個相對衝擊較小的條件以及因應各種衝擊外，對於美國後續很可能產生的亂局也應當及早準備因應。畢竟台灣作為仰賴美國軍事協助的出口導向國家，對於可能的變局沒有大意的空間。