監察院糾正案：揭露都市計畫變更淪為圖利工具

監察院日前針對新竹縣「豐采520」案（竹北市大學段520地號）的都市計畫變更與建照核發程序，提出正式糾正案，明確指出新竹縣政府在用途變更、容積調整及審議程序上「未落實審議職責，恐有圖利特定業者之虞，嚴重損及行政中立與公信力」。這項糾正不僅是對單一個案的警訊，更揭露台灣地方政府在空間治理中，以「程序合法」掩飾「實質圖利」的制度性風險，暴露都市計畫淪為建商套利工具的結構性危機。

「豐采520」案的發展軌跡堪稱建商操弄都市計畫的經典案例。該基地面積14,105.75平方公尺（約4,267坪），原為新竹縣縣治二期區段徵收的公有配餘地，於2003年公開標售，公告限制僅限「大型商場或旅館」用途，禁止住宅使用，標售單價每平方公尺83,688元，低於鄰近未設限土地的100,100元。2005年由豐邑百貨公司標得，建照於96年核發，卻遲遲未動工。

從2015年起，業主多次陳情放寬用途限制，申請允許部分為住宅用途。都市計畫專案小組經4次審議（2015年4月30日、7月27日、10月8日、12月17日），決議「維持原土地使用限制」(即暫予保留)，新竹縣政府卻於2016年1月13日受理新陳情案後，逕自提交2月18日第286次都市計畫委員會大會，推翻專案小組保留意見，允許樓地板面積之50%得作住宅使用，以該基地總樓地板面積97,457平方公尺計，住宅量體有48,728平方公尺（約15,000坪），住宅的市場銷售額估計高達150億元。

土地使用變更回饋金計算更凸顯圖利嫌疑。核定回饋金僅2億5,897萬元，採用2005年標售地價，而非2016年變更時的公告現值（價差7.88倍），遠低於應有的20億元以上，與150億元市場銷售的利潤更是不成比例，並規定延至核發使用執照後再繳納。監察院批評回饋金公式「為特定業者量身訂做」，損及公共利益。

該案的建築設計經三次變更，總量體維持97,457平方公尺，但用途從「地上13層、地下6層商場」變更為「地上35層、含960戶集合住宅」，後為規避35層需環評的門檻，調整為「地上32層、含890戶住宅」，樓高從69.95公尺大幅地增至近120公尺。

建築設計有重大變更，新竹縣政府沿用96年舊建照，未依現代安全與環評標準重新審查，存在「以新案當舊案」的不合理現象。監察院認定，此過程架空專業審查機制，程序與實體均有重大瑕疵，違反公開透明原則。

這樣的操作，表面上看似依法辦理，然而從「用途變更」、「容積調配」、「建照變更」到「刻意壓低樓高以規避環評門檻」等一連串手法來看，所謂「依法行政」，實際上是藉由制度漏洞達成圖利目的，曝露新竹縣政府在政策把關上的失職與放任。

特別是「刻意壓低樓高以規避環評門檻」的手法，雖名義上未違反現行法規，卻與制度設計保障公共安全與環境容量的初衷背道而馳。都市計畫本應以公共利益與環境承載能力為依歸，但「豐采520」所揭示的是，只要熟悉操作流程與法規界線，就能以形式合法掩蓋實質不義，並以微薄的回饋金換取高達百億元以上的開發利益。

「豐采520」另一個關鍵問題在於，新竹縣政府透過公開標售釋出公有土地，理應以現行都市計畫與容積限制為競標依據，並確保所有投標者在公開資訊的基礎上公平競爭。然而，建商先低價得標後，再透過變更用途，使建案的開發利益極大化，完全違背原有競標的公平原則。

這種「先得地、再變更」的操作，與公共工程「低價搶標、再變更設計」的弊端何異？也等於是建商在取得土地後重寫遊戲規則，讓原本公平競爭的標售機制形同虛設，也讓其他投標者的評估基礎與投資風險失去意義，更嚴重損害政府應有的誠信義務與社會信任基礎。

類似手法並非全國僅有，卻因其「程序齊備、實質偏離」的強烈對比，格外引發社會質疑。當政府標售公地後，對後續開發變更既無嚴守審議分際，亦未要求相對合理的回饋，形同將公共資產低價變現，甚至與建商同調，成為變更過程的「協力者」，暴露地方政府在政策執行上的失職。

若以台北市「京華城案」為對照，可發現兩案雖同樣涉及容積變動與圖利爭議，卻有本質上的差異。京華城為私有土地，允建容積率從560%提高至840%，適法性的爭議來自該案係屬於新建案，卻採民間自提都市計畫變更程序，準用《都市更新條例》的20%容積獎勵，增加其允建總樓地板面積。在相關人員被起訴後，開發商已主動放棄20%爭議容積獎勵，容積率降至728%，以緩和社會爭議。

至於「豐采520」案，則涉及公有地的釋出，操作更為複雜：繞過專案小組、改變標售條件（商業轉住宅）、沿用舊建照、規避環評、回饋金偏低等層層疊加。建築設計從13層增至32層，50%樓地板面積轉作住宅使用，新增開發利益遠超京華城的圖利規模。因此，監察院明確糾正新竹縣政府程序與實體違失，司法責任待釐清，凸顯其制度性風險更為嚴重。

若說京華城案揭示的是，在一宗私有土地上，財團以權利關係人身分申請自行變更都市計畫，審議制度因台北市政府的蓄意干預而失靈，審議程序遭人為操控，導致圖利失當；那麼「豐采520」更近於制度被策略性操控、程序被目的性利用，突顯政商結構下的集體默契與合謀操作，也深刻映照出台灣城市治理體系中，監督機制失靈的結構性崩壞。

當都市計畫變更成為建商的籌碼與工具，其社會成本終將外部化，轉嫁成社區居民與公共設施服務系統的負擔。以「豐采520」為例，原計畫的大型商場用途可能引入大量人潮與車輛，對周邊交通、停車及基礎設施造成負荷。

然而，變更為高密度住宅因住宅樓高及量體均大幅增加，除了商場的人潮之外，額外引進近千戶的常住人口，不僅對周邊交通、停車、教育、廢棄物處理及公共設施構成顯著壓力，還因高達近120公尺的建築高度，造成空間壓迫感並損害毗鄰住宅的日照權，嚴重影響居民生活品質。 這些衍生成本並未透過合理回饋或公共配套方案內部化，反而由社區居民與納稅人共同埋單，凸顯都市計畫未充分考量環境承載能力、空間品質與公共利益。

在事件曝光後，新竹縣政府將責任推給都市計畫委員會，聲稱「一切依法行政」，讓人見識到問責機制的失落。更令人不安的是，若「豐采520」成為業界效尤的樣版，未來都市土地的開發將出現一連串類似的操作，形成新一輪制度性套利的風潮，都市計畫審議機制將全面淪陷，空間治理與社會公義也將淪為空談。

監察院的糾正案揭示了「豐采520」案的制度漏洞，但要修補都市計畫的結構性缺陷，必須從多面向著手。為確保審議過程公開透明，重大變更應納入公開聽證、第三方審查與社區參與，行政機關應嚴格把關，避免輕率提交審議，以杜絕程序被操弄的空間。

其次，中央主管機關早已法律明文（如都市計劃法第27條之一的法條規定，以及內政部頒定都市計畫細部計畫審議原則）要求各地方政府應該要建立一致且公開的容積計算與回饋金基準，並應委託獨立估價師進行專業評估，明確化地方政府的都市計畫裁量空間，確保回饋金與開發利益相稱。

依據地方制度法以及都市計畫法的規定，都市計畫的細部計劃審議與核定係為地方政府的職權；惟地方政府仍應依中央政府早有法律明文，在執行細部計劃變更之審議程序中，恪守法律重要保留原則，防止如本案般以低價回饋換取鉅額利潤的情形。

容我們強調，公有地標售時，公告文件應視同契約，開發行為必須嚴格遵循公告條件，若不再依原訂用途使用，則應原價收回土地，重新公告招標，以杜絕「先得地、再變更」的套利模式。

更重要的是，公有地為公共財，其釋出應比私有地更為嚴謹，並且承擔更多的社會責任，因此公有地的標售宜採取兩階段審核暨開標機制，第一階段審核投資開發事業計畫的可行性與公益性，第二階段開價格標，確保標售公平性和正當性。

此外，公部門應建立跨部會資料平台，公開建照變更與都市計畫審議資訊，賦予社會更大監督權限，促使決策過程攤在陽光下，進一步地釐清是否涉及不當利益交換，讓清者自清，濁者自濁，以重建公眾對治理機制的信任。

「豐采520」不僅是一宗土地開發的爭議，更是一場關於制度是否能守住公共利益的壓力測試。當縣市層級的都市計畫變更程序淪為利益輸送的管道，當政務官將責任推諉於審議機關，當社會無從得知誰在暗箱作業，城市治理便陷入權力失序與倫理真空的狀態。

監察院的糾正是一記警鐘，照亮官場文化的幽暗面。這是全民以及不分黨派都必須共同面對的弊端，而改革則需要更大的勇氣與政治意志。我們要問：「這樣的案子還會不會再發生？」台灣社會是否禁得起一再複製的「合法圖利」？

我們深信，唯有將都市計畫攤在陽光下，建立透明、正當、可監督的程序機制，城市治理才能真正回歸公共性，讓都市計畫審議承載社會信任，禁得起歷史與全民的檢驗，而不再蒙上利益交換的陰影。