為德不卒的住宅政策

住宅政策的最大特色就是，為德不卒。主要的大政策在堂堂宣示下產生，卻虎頭蛇尾，無一例外。社會住宅政策很不幸的，也可能會淪為同樣命運。

1970年以前，國民政府對住宅的態度是自由放任，台北市為臨時首都，一個暫時的地方，因此沒有長遠的願景和規劃。政府提供的少量國宅，優先照顧政府的忠誠者和因為拓寬馬路拆遷的安置戶。政府對住宅的干預很少，放任非正式部門的發展。從早期大量政治難民湧入城市，到後來的經濟發展的城鄉移民，住宅不足只好放任違建。違建、標會和地下金融，是一般人為了解決居住問題，自發找到的辦法。

1970年代台灣退出聯合國，外交孤立和統治合法性危機，國民政府在社會政策和住宅政策，做了一個大轉變。1976年開始國民住宅六年興建計畫，宣示在1976 到1982 年興建十萬戶國宅，但只有興建了67,794 戶，原因為土地取得的困難。國民住宅政策，和後來各種賣斷的國宅，通稱樂透國宅，以前叫做愛國獎券國宅，因為轉賣就可以賺兩百萬，等於中了愛國獎劵的頭獎。雖然國宅剛開始有轉賣的限制，必須等兩年，兩年其實很短。

國宅政策是一個大錯誤，因為國宅和連帶的土地都私有化，許多市中心的土地來自眷村，因此，軍人家庭得到幾乎免費的國宅，眷村原本是國家的財產，但改建國宅之後，這些都市的精華公有土地消失。而且，剛開始針對中低收入戶，但國宅不便宜，所以承購資格便一直放寬。看看現在在中正紀念堂附近、在大安森林公園旁的國宅，價格已等於昂貴的豪宅。台灣的住宅政策就是這樣的基調，用大量的公有資源，補貼不需要被補貼的人。或是讓大家來個樂透，這就是大有為政府的德政。

虎頭蛇尾的國宅政策，後來也加了獎勵民間興辦來收尾。跟現在的社會住宅一樣，獎勵民間，推給窮哈哈的愛心第三部門，政府收手，給執政者一個下台階的理由。

給貧民居住的政策更慘。1973年執行「安康計畫」，擴大給貧民住的出租住宅，這些平價出租住宅都有美麗的三民主義名字，也是國民政府宣稱的理想社會。當時，這些平價住宅蓋在台北市的邊緣地帶，例如墳墓區、田中間，剛開始貧民遷入不踴躍，神奇的是，三十年後這些給貧民住的平價住宅變成在都市的精華土地，雖然要排隊進住的低收入者很多，但2048戶的數量，在安康計畫停止後，從此就沒有再增加過。這些平宅，後來被形容為台北的貧民窟，其實，和周圍的破爛的大樓公寓比，這些平宅其實整齊乾淨，又有比較多的公共空間， 開放樓梯間的設計，通風、鄰里互動容易、維護成本低。這些平宅漸漸被改建為社會住宅，走入歷史。台北市的貧民，再也找不到這麼便宜，可以長久居住的地方。貧窮的人有大比例的老病殘，脫貧的可能性很低，除非中了樂透。

平價住宅救起了很多兒童，特別是單親家庭的小孩。單親家庭是最有可能脫貧的一群人，只要小孩被好好照顧，長大就可以幫整個家庭脫離貧窮。很多的小孩跟賴總統的成長過程很像，小時喪父，被辛苦的母親撫養長大，很慶幸的是，平宅救到這群小孩。很難想像，如果賴總統沒有萬里的老家提供一個穩定住處，他有沒有可能考上建中，之後成為總統？ 如果小時候要一直搬家，被房東趕來趕去，無法專心讀書，要變成總統的可能性真的很低。

民主化之後，新自由主義變成台灣政策的基調。政府的角色在於扶植市場，降低直接干預的角色。從供給面，國家不再直接提供住宅，改成從消費面的補貼，提供低利購屋貸款，2000年之後所有的國宅單位裁撤，除了眷村改建，國家不再直接興建國民住宅，貸款變成主要政策。2007年民進黨政府開始執行租金補貼政策，以補貼低收入租戶為先，讓他們在租屋市場中生存，這想法也是有美國國宅政策改變、以租金為主的轉變有關。

私有化、政策鬆綁、民營化、第二部門和第三部門主導，因為私部門比較有效率等等，都是新自由主義的思潮，這個原則在台灣能夠很快被接受，是因為剛開始是為了減少國民黨對經濟和社會的控制，還有以前威權政府下養成的公務體系，只想當官不服務人民的惡習。

然而，大家都沒有想到的是，賠錢的生意不會有人做，讓市場、營利的私部門像建商可以運作，就是讓他們賺錢。為了保障私部門賺錢，政府給予大量的獎勵和補貼，這些獎勵和補貼，遠大於給窮人和沒有房子的補貼。

監察院於2022年的國有土地使用檢討報告中提出，《都市更新條例》第46條規定，都市更新事業計畫範圍內公有土地及建築物，應一律參加都市更新，卻沒有檢討這必要性，等於鼓勵私部門開發故意選在公有地旁的圈地。到2023年為止國有土地參與的都市更新案件中，國有土地過半的案件有19件，14件由私部門主導，這些更新都是在國有土地愈來愈稀少的台北市和少量在新北市。國有土地雖然眾多，但建地只有3.76%，民間透過都市更新、產業創新園區等開發方式，以小吃大、蠶食鯨吞國有地時有耳聞。

沒有過半國有土地的更新案也很多。台北市羅斯福路三段就是最佳寫照，讓我們看到高級化的門禁社區對都市的改變，這些更新大部分都加入國有地、有容積獎勵，等於政府補貼許多公共的資源，這樣的門禁高級大廈對都市的影響是甚麼。首先，大廈的設計沒有對周遭環境影響的考量，這些設計令人懷疑台北的都市設計標準是怎樣訂定。很多沒有騎樓，和原來的都市設計斷裂，許多的車庫出口，直接由羅斯福路進出，推動這麼多年的無障礙環境、腳踏車道、機車停車格，但這些豪宅的車庫，就直接從砍入這些人行、腳踏車道。豪宅有些根本不需要一樓店家的店租支持，所以有些只有一個社區完全無法進入的豪華大廳堂。

文化大學的鄭人豪老師曾開玩笑說，台北市根本不需要談15分鐘的城市，因為這些豪宅的住戶，開著外面看不到車裡的人的高級轎車。在工作和家之間穿梭。用24小時輪班的大量警衛，把周圍社區隔絕在外，不要跟社區互動。台北市羅斯福路三、四段，因為房租貴、人潮減少（當然，豪宅只帶來少數和社區隔絕的富人），原有商圈的活力喪失，也很難找到一個可以舒適坐下來的咖啡廳和餐廳。

豪宅是讓都市看起來變美了，但是這個美麗卻是冷冰冰的豪宅門禁社區，扼殺都市的活力，也讓都市這一個共同空間，變成只有富有的人才可以享受，他們的設計就是要把周圍社區堵絕在外，而且也不管原有的都市紋理和周圍居民的使用。

而且，當社會住宅被視為是一個會賠錢的政府負擔時，沒有人會問，我們對這些豪宅和創新園區的補貼有多少，公有地和容積的補貼，他們對社會、社區的回饋有多少。這些給私人、豪宅的補貼補貼的數據，非常有可能遠遠超過在社會住宅所花的錢。都市計畫和住宅政策已經是造成台灣貧富差距急遽加大的推手，最糟的是，我們卻反過來指責買不起房子的人不夠努力。政府把都市大量精華土地變成豪宅，卻沒有土地蓋社會住宅。這種不平等不言而喻。

而且，有錢的人可以進入市場變成消費者，但沒錢的人怎麼辦？ 這些營利為主的私部門介入，不會照顧沒有錢的人。另外，許多基本需求，像是水和電，不能放任市場炒作，因為這是每個人維生的要素，住宅應該也是，但台灣卻沒辦法把住宅當成基本需求。也無法把社會住宅當成和公園、鐵路和公路一樣重要的基礎設施。可以遮風避雨的安全住處，是人賴以為生的基本條件，怎能放在其他的基礎設施之後呢？

1980年代末台灣瘋狂的大家樂，雖然已經消失，但大家樂其實已經是我們的日常生活一部分，可以炒作的東西更多。之後，在選舉的壓力下，政策的制定原則就是朝抵抗力最小的路走，製造更多利多、樂透和紅包，最能保護租客的租屋市場規則，最能抑制房價的稅制，在民主選舉的時代，都叫做政治自殺。弱勢的租客連在居住地登記戶籍都沒辦法，所以連在當地的投票權都沒有，還有甚麼保障。新自由主義在台灣，也把人民慣成選舉的消費者，而非政治公共領域的參與者。

很可惜的是，民主化過程中，也展開新自由主義化的轉變，尤其是在住宅和都市發展的領域。讓我們錯失一個讓政府扮演更重要的角色，主導都市發展。賣掉的愈來愈稀少的國有土地、尤其是都市精華地區的土地，都市計畫、農地和農業發展等等，都在放任土地變成投資標的。

許多歐洲的先進國家，把都市老化變成一個必須處理的問題。因為維持都市永續，經濟持續發展，必須確保都市的年輕化，而非放任老化的問題惡化。大家可能都聽過這樣的笑話，大安森林公園周圍的豪宅，住的是老人和外傭。如果經濟發展是台灣的重大支柱，這種都市經濟的考量應把都市老化放入思考之中。許多人理所當然地認為年輕人買不起市中心的房子，就住到郊區通勤就好了。

這些年輕有活力的國家發展主力，每日花長時間通勤，嚴重影響家庭生活，生育和小孩照顧都相對困難。15分鐘城市的規劃，對都市的青年勞動人口非常重要，非這些開著黑頭轎車、門禁豪宅的居民們，如果用長遠的眼光看台灣的未來發展，老化的問題也是經濟發展的問題。這樣靠年輕人爆肝、長時間工作和疲於奔命通勤的都市設計，經濟榮景將無法持續。

社會住宅絕對不可以停蓋。租金補貼包租代管，不能稱之為社會住宅，嚴格來說，連現有的社會住宅也不算是社會住宅。社會住宅的重要特色，就是從投機市場中脫離出來的非商品住宅，不可炒作，可負擔，大部分的西歐國家，都可以永久居住。西歐一開始的設計，是所有人都可以申請居住。一旦入住，可以住到去世為止。西雅圖的社會住宅運動，是美國近年成功的運動。他們定義的社會住宅，為從投機市場獨立出來的住宅，給各種收入居住，永遠可負擔，並永遠為公共財。

因此嚴格來說，台灣的社會住宅只能算是過渡的中繼屋而已，因為一般家庭，最多只能住6年，不算是社會住宅。現在完工的社會住宅，只有0.49%的比例。加上興建和規劃中，也只有1.32%。遠遠低於OECD國家的7%。

社會住宅的興建可以由政府、非營利公司、甚至是居民自組的合作住宅。不可買賣獲利、政府有規範私有權的法規，即使是擁有所有權，轉賣不能獲取過多利潤。剛開始歐洲的社會住宅產生，多由宗教組織等慈善機構興建，後來是由工會所組的合作社住宅。戰後開始大量興建，因為給工人穩定的住處，是經濟發展的重要條件。荷蘭甚至在憲法中規定，每個人都要有適宜的居住地方。聯合國也把住宅當成基本人權的一部分。

社會住宅也不完全是素地興建，也可以是古蹟、閒置空間再利用。巴黎不只是政府自己蓋社會住宅。都市計畫可以要求私人住宅開發案提供相當比例的社會住宅，在社宅不足區目前可達35%，嚴重不足區達50%。此外，巴黎市政府也利用都市優先購買權（droit de préemption）購買私人不動產，再轉為社會住宅。韓國除了政府直接興建公共出租住宅之外，更長期大量使用「收購型公共出租住宅」（매입임대주택）。LH等公共機構購買既有私人住宅，或事先與私人建商簽訂新建住宅收購契約，在完工後由政府收購並作為公共出租住宅。

歐洲國家目前都面臨住宅危機，因為房價變高，房屋短缺。這個危機的產生，跟1980年代開始的新自由主義化有關，大部分國家的社會住宅減少，2008年金融危機之後，房地產市場蕭條幾年，但到了2015年房價又開始上漲。然而，如果仔細看他們定義的住宅危機，台灣嚴重太多了，因為房價所得比，連中南部的都比歐洲許多大城市都還高。而且，台灣的住宅危機不是最近才發生，而是已經發生了數十年!!!

房價是嚴重問題，房屋品質更是。為了降低單位房價，新近台灣的房屋愈來愈鳥籠化。如果以美國的房屋品質標準，家裡的房間必須一人一間房間作為最低標準，這些新建的鳥籠屋也不合乎最低的居住標準。

為了因應住宅危機，2025年歐盟訂定可負擔住宅計畫，因為住宅的危機會影響社會的穩定和民主的運作，該計畫引言就說：「我們的房屋和公寓是社區的基石，是社會和民主的根基。住房不僅是一種商品，更是一項基本權利，是人類尊嚴的基石。然而，由於住房價格高昂且供應短缺，歐洲各地普遍存在著明顯的社會不公。」

這對台灣是很大的啟示，因為台灣的住宅政策從一開始就很不公平，只給對黨國忠誠的人。之後像個大樂透，不是在照顧整個社會的居住需求，而且將大量公地和國有資源私有化。住宅是社會和民主的根基。如果台灣一直放任資金往房地產堆積，把房屋當成可炒作的工具，不控制房價。第一是妨礙社會的團結，二是資金的錯置。

不蓋社會住宅的理由是，空屋和大繼承潮。主張這理由的政治人物，不僅缺乏經濟發展的視野，也沒有穩定社會的政治企圖，更糟糕的是，這跟不食肉糜的態度沒有兩樣。台灣之所以有這麼多空屋，就是因為極低的持有稅。稅制的改革面臨相當大的阻力，加稅在台灣似乎是不可能的事。放任空屋的發展，然後又主張空屋可以解決住宅問題。誰可以把空屋釋出？大繼承潮有多少年輕人會受惠，如果現在人口已經急速下降，再等20年繼承了，這種趨勢已來不及翻轉了。放任這種惡化的住宅狀況發展，認為市場可以讓資源做最好的配置，就是台灣住宅問題之所以非常嚴重的原因，然而，政府撒手，說讓市場解決一切，把溺水的人救了一半，之後又把繩子放掉。

固然，之前小英政府的八萬直接興建的社會住宅，在台灣各縣市廣為施行，這樣的施行方式沒有對實際需求有確實的調查，會有浪費的可能。建立社會住宅的等候制度，可以預先知道社會住宅的需求。但政府不願意建立等候制度，因為這將形成政治的壓力。

去梅山找我小舅，他說整個曹家的農地，只剩他們還在種果樹，也只有辦法照顧部分土地。大部分都閒置了。我表弟大概是農夫最後一代。空屋有很多種，這種優良農田和老家，現在在鄉下很多，需要包租代管的仲介介入。許多年輕人想耕種卻沒有田，農業知識斷層很可惜。到花蓮去，也聽到青年人想要半農半X，除了找農地之外，最難就是連找一個可負擔房租的住處。空屋和等著被繼承的土地，和現實的需求和有規劃的發展有很大的落差。台灣的土地制度有很多問題。一是，土地和農業發展的關係，一直缺乏好的規劃。農地除了限制使用之外，還需要一個中介的角色，讓想要耕種的人，可以找到地耕種。

最後呼籲，社會住宅不只是社會住宅，可以促進經濟發展，比巨蛋、美術館，鐵路還重要，是維持社會穩定的重要基礎設施。如果賴政府還是堅持空屋可以解決住宅問題，敬請總統把萬里的空屋老家捐為社會住宅，至少可以救一個單親家庭，也救未來的台灣總統。