川普的全球關稅戰會怎麼走下去（二之二）

精確來說，無論在V.O.S. Selection, Inc.或Learning Resources, Inc.案中，一審法院作成裁判宣告緊急權力關稅違法之後，上級法院並沒有真正「推翻」原判，只是基於衡平法或其他程序考慮，「暫緩」原裁判效力。

首先來看V.O.S. Selection, Inc.一案。貿易法庭作出的是處理實體法律爭議的「簡易判決」（summary judgment），聯邦巡迴上訴法院兩度停止原裁判效力的決定則是基於程序考慮所作成的「裁定」。二者的關鍵差異在於，貿易法庭的「判決」處理的是本案實體法律問題（substantive legal issues）；聯邦巡迴上訴法院的兩份「裁定」則僅是暫時性的衡平救濟（interim equitable relief），並非意在終局性地判斷兩造當事人的權利義務（not to conclusively determine the rights of the parties）。進一步來說，川普政府律師在聲請停止原裁判效力的主張是，原（貿易法庭）判決的效力倘若持續（推翻所有緊急權力關稅），將對美國對外貿易的談判進度造成不可回復的損害（irreparable harm），聯邦巡迴上訴法院正是基於這樣的衡平因素（equitable factors）考量，暫且准予川普政府的程序請求，至於川普政府的緊急權力關稅有無逾越權限（實體法律問題），與此無涉。

至於為何聯邦巡迴上訴法院要延長停止貿易法庭的判決效力至2025年7月31日？因為屆時，該法院才將真正針對本案實體爭執事項與法律依據（legal merits）展開審理。根據第二次裁定內容，該法院暫緩經上訴案件的原審裁判效力（stay pending appeal），並定庭期於2025年7月31日，以全院11名法官組成的特別程序，進行全院庭審（en banc hearing），以審查本案在實體層次有無理由。

類似地，在Learning Resources, Inc.一案中，哥倫比亞特區聯邦地方法院之所以作成「裁定」，暫時停止原初步禁制令的效力，也僅僅是基於程序考量；亦即，等待V.O.S. Selection, Inc.一案的審理結果。其背後原因則已如前述：聯邦巡迴上訴法院的裁判具有全國性的拘束力，因此該案的審理結果料將具有顯著的重要性。

針對川普運用緊急權力徵收關稅的訴訟仍在進行中，近期各別案件都已經進入二審程序，無論二審法院的裁判結果如何，雙方當事人皆已表示將上訴到底；若此，相關爭訟將一路上到聯邦最高法院，屆時並由九位大法官作出最後定奪。

如前述，這一系列案件除涉及眾多法律層次的規範上挑戰（statutory-based challenges），也隱含諸多憲法層次的爭議，此從三起案件中當事人雙方的法律攻防，乃至於多份法庭之友意見書的大篇幅論述，皆可見一斑。不僅如此，在貿易法庭的判決理由當中，更明確可見法院有意嵌入「重要問題原則」與「禁止授權原則」的規範思考，並採取合於憲法精神的解釋方式，藉以避免可能的憲法缺陷（constitutional infirmities）／。實則，相關案件進入聯邦最高法院後，這兩項重要的憲法原則正是川普緊急權力關稅所將面臨的主要憲法挑戰：

首先，依據美國聯邦最高法院近年發展出的「重要問題原則」(major questions doctrine），當國會意圖授權行政機關執行具有重大政治經濟影響（vast economic and political significance）的政策時，必須以清楚明確的語言（speak clearly）作為依據，才能滿足憲法要求。反過來說，總統如欲推行重大政策，不能僅僅依賴舊有或含糊的國會授權為之。根據聯邦最高法院的裁判先例，有關「重大權力」的判斷，應考量行政部門所主張權力的歷史向度與幅度（history and the breadth of the authority that [the executive branch] has asserted），以及該權限背後的政治與經濟影響（economic and political significance’ of that assertion）。從晚近幾個具有代表性的案例看來，包括拜登政府的學貸減免政策（Biden v. Nebraska）、聯邦環保署對碳排放的管制措施（West Virginia v. EPA），乃至於COVID-19疫情期間聯邦政府的全國性驅逐令（nationwide eviction moratorium）（Ala. Ass’n of Realtors v. HHS），都被聯邦最高法院以違反「重要問題原則」為由宣告違憲。

在涉及總統緊急權力關稅的案件當中，包含V.O.S. Selection, Inc.一案原告、多份法庭之友意見書，以及許多評論都主張，川普政府所推動的「毒品販運關稅」與「全球對等關稅」措施屬於典型重大政策行動，應經過「重要問題原則」的檢驗。實則，從上述聯邦最高法院所建立的標準看來，這項主張並非毫無根據，尤其，考量川普全球關稅政策的涵蓋範圍廣泛（觸及產業類別甚廣，且包括眾多美國主要貿易夥伴），影響層面深遠（高稅率與不定期的關稅措施在經貿層面影響之大，總統權力的寬泛主張更牽動憲政爭議），更可能重新形塑美國長期的國際經濟政策與對外貿易關係。在此理解下，根據「重要問題原則」之要求，行政部門唯有在國會清楚明確的授權前提下，始得為之；川普政府繞過國會、逕自援引IEEPA緊急權力單方面推行關稅的作法，很可能已經違反了「重要問題原則」的基本規範意旨。

其次，即便聯邦最高法院認為《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）可以被解釋為授予總統如此範圍寬廣的關稅權力，該授權本身復可能違反「禁止授權原則」（non-delegation doctrine）。根據美國憲法第1條第1項：「所有立法權均屬於美國國會……」，依此，立法權屬於國會專屬職權。所謂「禁止授權原則」，指的即是國會不得在缺乏明確限制與指引的情況下，將其所屬職權轉授予其他憲法機關（如行政部門）。此外，縱使國會能夠授予行政部門部分權限，也不能將其核心權限讓渡出去，否則即形同架空立法權限。憲法裁判實務上，法院向來容許國會在一定範圍內將部分權限授予行政機關，但前提是國會必須符合授權明確性原則（intelligible principle）；換言之，若國會授權範圍過於寬泛、授權內容過於籠統，抑或缺乏明確的政策指引，即可能引發違憲疑義。

如前述，美國憲法第1條第8項明文賦予國會課徵關稅與規範對外貿易的權力，因此，從憲法上的權力安排看來，關稅權力如同立法權力一般，都屬於國會的憲法職權；總統想要徵收、設定或調整關稅，必須仰賴國會的明確授權。依此，假如IEEPA果真授予總統單方面發動大規模（wide-scale）關稅的權力，這項授權本身很可能因範圍過於寬泛，且缺乏明確的政策指引，而違反了「禁止授權原則」。

總的來說，上述憲法原則的提出，究其根本，正是過去十數年來保守派大法官試圖節制行政部門管制權力持續擴張的結果。從這個角度來看，儘管目前聯邦最高法院保守派居於多數，且在意識形態上看似與傳統共和黨人較為接近，保守派佔多數的事實卻不必然對川普政府有利。關鍵的原因在於，川普關稅政策背後所牽涉的憲法爭議，正是保守派大法官長期批判並致力限制的行政權力擴張問題。換言之，從過往裁判先例與保守派大法官向來的法理主張看來，川普極度寬廣的管制作為與權力主張很可能正落入了當前法庭所劃下的違憲紅線範圍之內。

綜合相關制度設計與當前的政治現實看來，短期內國會的介入恐怕難以期待。

首先從制度層面來說，國會如欲挑戰川普的緊急權力關稅，最直接的方式即是設法終止其賴以存立的制度基礎—即「國家緊急狀態」。在《國家緊急狀態法》修法之前，國會原可透過參眾兩院的「共同決議案」（concurrent resolution）單方面終止緊急狀態，毋需經由總統簽署。然而，自聯邦最高法院在INS v. Chadha一案中認定類似機制違憲後，國會隨即修法將廢止緊急狀態的法定程序改為須經行政立法部門的「聯合決議案」（joint resolution）；換言之，這類決議案必須經由總統簽署，方能生效。此舉實質提高了國會制衡總統緊急權力的門檻，因總統可對聯合決議案行使否決權（presidential veto），而國會若要推翻總統否決，則必須取得兩院三分之二多數（veto-proof majority)的支持。

若再進一步觀察當前的國會政治現實，要成功採取行動是更顯困難。目前共和黨分別掌握參眾兩院多數席次，其黨籍議員過去鮮少對川普的政治或經濟議程展現反對態度。誠然，近期由共和黨參議員Rand Paul與民主黨參議員Ron Wyden共同領銜提出的一項跨黨派參議院決議案（Senate resolution），曾試圖廢止（repeal）川普全球對等關稅所依附的國家緊急狀態。雖然該案於表決時僅以一票之差（50-49）遭到否決，不過，即便該決議案在參院順利過關，送往眾院後也不太可能被提出表決，因為共和黨的眾院多數早已在該議案於參院表決前通過程序規則封殺此類決議案的進一步審議，該規則的效力並將持續至今年九月底。從而，要期待國會在短期內採取行動，並不切於實際。

退一步來說，即便國會順利通過決議案，終止全球關稅所倚賴的國家緊急狀態，也將直接面臨川普動用總統否決權。考量當前參眾兩院的兩黨席次分佈，屆時國會要取得足以推翻總統否決的三分之二多數，恐怕是極度不可期。

依此，無論從規範層面抑或政治現實來看，國會短期內想要有效介入並制衡川普的緊急權力關稅政策，可以說是非常困難。

即便最終緊急權力關稅被聯邦最高法院宣告違憲，川普政府仍然可能透過《貿易法》（Trade Act of 1974）、《貿易擴張法》（Trade Expansion Act of 1962），乃至於《關稅法》（Tariff Act of 1930, or the Smoot-Hawley Tariff Act）等許多其他的法律工具重新啟動關稅措施；不過，這些貿易規範的共同特徵在於：多半含有細緻而繁複的程序要求，以確保行政機關在調整或加徵關稅之前應經過充分事實評估（fact-finding）與踐行正當程序（due process）；換言之，皆於一定程度受到法律制約與程序控制。

1.《貿易法》第122條

首先，在V.O.S. Selection, Inc.一案中，貿易法庭的判決內容已經指出，總統得援引《貿易法》第122條，以因應國際收支失衡（如貿易逆差）為由單方設定關稅。不過，以此一規範為基礎的關稅稅率原則不得超過10–15%，且適用期間最長僅限150天，屬於暫時性的關稅措施。換言之，經由該規範施加的關稅，將受到適用期間與稅率比例的雙重限制，相比目前依據IEEPA緊急權力所施加的關稅來說，不僅將受到更多法律制約，也相應地具有更多可預測性。

2. 《貿易法》第301條

其次，川普政府也可能以特定國家的不公平貿易行為（unfair trade practices）為由，透過俗稱的「三〇一條款」課徵關稅。這條路徑不以暫時性措施為必要，也沒有稅率上限的法定要求，相對具有彈性；不過，立法者仍然設下了諸多程序限制，包含必須先經由美國貿易代表署（Office of the United States Trade Representative, USTR）依職權或經申請發動貿易調查，調查程序開始時並應先向涉案外國政府尋求諮商；調查程序進行中，尚應踐行公告、評論及諮詢相關權責機關之正當程序；調查程序終結後，USTR更負有後續監督、調整與對國會之報告義務。不僅如此，總統唯有在USTR認定特定外國的不公平貿易行為損害國安利益的前提上，方能援引其法定權力施加關稅，且所採取的關稅措施尚需與對美國商業或安全利益造成的具體損害有所關聯，才符合法定要求。換言之，假如川普擇以「三〇一條款」作為替代的法律依據，其關稅權力之行使將在程序、稅率與範圍方面都受到一定制約。

3. 《關稅法》第338條

再者，川普政府復可能援引《關稅法》第338條—一條1930年代的規定，作為替代的法源依據。這項規定雖然久未經歷任總統援用，但在川普就職當天所發布的《美國優先貿易政策》（America First Trade Policy）總統命令當中曾被提及。若此，川普政府將面對類似於「三〇一條款」的適用條件（例如：外國的不公平貿易行為對美國商業利益構成損害），惟僅需面對簡單少許的程序負擔與法定要求。不過，如同許多評論已經指出，這條路徑可能隱含重大訟爭風險（litigation risk），從而就算川普政府援引這項規定重新加徵關稅，也很可能再度遭致法院宣告無效。主要原因在於，這項規定不僅立法年代久遠，數十年來未經聯邦政府援引，且立法之時是為了回應經濟大蕭條等重大經濟危機，時空背景與當前完全不同。在此條件下，倚賴此一規定發動大規模關稅，恐怕存在極高的法律風險。

4. 《貿易擴張法》第232條

最後，川普政府也可能以國家安全考量為由，鎖定個別、特定的產品類別加徵關稅。不過，特定產品之進口是否構成國安威脅，唯有經過商務部作成事實與法律層面的雙重認定（factual and legal determinations），才能滿足法定程序要求。具體來說，這個選項的發動前提包括：商務部必須就特定產品展開調查、徵詢國防部等相關權責機關意見，並踐行預告暨評論（notice and comment）等正當程序。完成上述步驟後，商務部長復應於270天內向總統提出政策建議報告，且唯有在商務部認定特定產品之進口損害國安利益的前提上，總統方能於90天內決定是否動用其法定權力「調整進口」（adjust imports），並應於決定作成後30天內公告及通知國會。

在川普的第一任期間，已有透過「第232條關稅」加徵進口關稅的先例；日前，川普政府也已宣布透過這項規定對進口鋼鋁、汽車、半導體等產品類別展開調查，並揚言將鋼鋁進口的稅率提高至50%。不過，由於這項規定的適用是以「產品類別」為單位，因此如欲經由這條路徑廣泛加徵關稅於各項產業，不僅需時耗日，也將面臨極高的程序負擔。

歸結來說，環繞在川普緊急權力關稅的一系列法律爭議看似戲劇性，實則卻並非那麼不可預期。原因在於，川普政府援引總統緊急權力施加大規模關稅的作法，不僅偏離行政部門長期以來既已建立的最佳實踐（best practice），相關法律主張更隱含高度的訟爭風險。由此看來，國際貿易法庭與哥倫比亞特區聯邦地方法院雙雙作成不利於川普政府的裁判結果並不令人意外。至於個案中後續法院分別作成暫緩原判效力的裁定也不應被過度解讀，理由已如前述，暫緩執行的結果只是基於程序與衡平因素考慮，尚無關實體法律爭議。

不過必須提醒的是，即便川普政府最終在一系列的法律挑戰中敗陣，現行貿易法規仍然為其重啟關稅政策提供諸多選項；惟差別在於，與經由總統緊急權力作成的關稅不同，這些可能的法律選項都在實體與程序方面設有一定限制。尤其，這些替代方案都伴隨程度不等的程序要求，例如總統在援引法定的關稅權力前，必須先經過權責機關踐行證據調查與事實認定（e.g., predicate agency findings）等程序，並經由諮詢、公告、評論等程序確保調查之透明與可預測性；此外，部分法律機制更要求行政部門事後向國會通知或報告的義務。這意味著，即便川普嘗試另循其他法律途徑重啟部分關稅措施，甚或欲實施新一輪的全球關稅，都將面臨更多的法律制約與程序控制，難以再如援引緊急權力一般恣意而不受限制。換言之，在此類貿易專法的適用之下，可以期待華府關稅政策將改以更為有序可期的方式推出，並對稅率、期間、適用對象與範圍劃定更為明確的疆界。